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浅议河道非法采砂入刑在司法中的探索与实践

 

来源: 本站原创   录入人员: 郝相莲 时间: 2018-05-17 [ ] [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

摘要:  非法采砂危害河道堤防安全,破坏水环境,危害公共安全和水生态安全,具有较大的社会危害性。如何利用刑罚打击河道非法采砂,在司法实践中争议较多,本文结合司法实践中一些典型案例进行了论述,同时结合我国《刑法》以及新旧司法解释进行了比较研究,提出了相关建议意见。

关键词:河道采砂;案例研究;刑事处罚,司法解释

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国众多江河、湖泊中都蕴藏着丰富的砂石,河流中的砂石是构成河床的基本物质,是保持河床相对稳定的基本要素。在一定的水流条件下,河道的水砂处于相对平衡的状态,如果河水中的来砂量大,河道将会发生淤积;如果河水中来砂量少,河道将会发生冲刷。因此,河道是水流和水床的矛盾统一体,两者按河流动力学的客观规律相互制约,从而使河道处于动态平衡。 河道非法采砂危害极大,必须加大对河道采砂的管理力度。鉴于河道非法采砂的行政处罚的不足,水利界一直呼吁对河道非法采砂实施刑事打击。

1 河道采砂管理的法律法规规定

1988年,国务院颁布了《河道管理条例》。《河道管理条例》赋予水行政主管机关河道采砂管理职能。2002年,我国新修订颁布的《水法》规定“国家实行采砂许可制度”,并授权国务院制定河道采砂许可制度实施办法。目前,国务院《河道采砂许可制度实施办法》尚未出台。

依据《河道管理条例》规定,对于未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金等的,县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外,可以并处警告、罚款、没收非法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。而就其中罚款规定而言,并无明确的处罚数额规定。如果参照水利部《水行政处罚实施办法》的规定,罚款不得超过违法所得的3倍,且最高不得超过3万元;没有违法所得的,罚款不得超过1万元。

鉴于全国性河道采砂法规的缺失,以及长江河道采砂管理面临的严峻实行,200110,国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》,就长江非法采砂的行政处罚作出了更为严厉的规定,最高可以对其处30万元的罚款;情节严重的可以没收非法采砂船舶;触犯刑律的,依法追究刑事责任。各省、自治区、直辖市纷纷采取行政法规的方式来强化河道采砂的管理,如《湖北省河道采砂管理办法》、《四川省河道采砂管理条例》、《江西省河道采砂管理条例》等等。

2 河道非法采砂入刑的必要性

河道非法采砂具有暴利性,相对于其每天数万元的非法所得,行政处罚难以遏制河道非法采砂。水行政执法者多年来一直呼吁河道非法采砂入刑,利用刑罚手段打击非法采砂。特别是在我国刑法中有破坏交通设施罪,破坏电力设备罪,破坏易燃易爆设备罪,破坏广播电视设施、公用电信设施罪。而在河道管理实践中,堤防、护岸、闸坝等水工程设施对保护水安全、促进水资源的安全合理开发利用发挥着重要作用,而且关系到公共安全以及生态环境,却独独找不到适当的罪名与之匹配。更进一步说,水资源与前述各种自然资源一样具有有限性和生态价值,也未能在刑法中得到同等力度的保护。党的十八大确立了我国实施最严格的土地、水资源和环境保护管理制度,唯独只有最严格的水资源管理制度缺乏刑法的直接保护。水资源刑事保护立法的不足,客观上已经不能适应新形势下水资源管理工作的需要,对违法行为人也难以起到应有的震慑作用。

3 司法实践界河道非法采砂入刑的实践与探索

由于全社会对河道非法采砂危害性认知的不断加深,在2016121日前,我国一些地方已经对非法采砂者追究刑事责任。司法实际中,河道非法采砂入刑通常触犯的罪名有:非法采矿罪、以其他危险方法危害公共安全罪、盗窃罪、故意毁坏财物罪等。

案例一:江苏南通市马某等4人,非法采砂近40万吨,非法获利近45万元,南通市港闸区法院于20134月以非法采矿罪一审判决其有期徒刑310个月。

案例二:201212月,辽宁鞍山市千山区法院以其他危险方法危害公共安全罪,对刘洪志、刘夕在运粮河道毁堤取土毁坏堤坝案件作出判决,分别判处有期徒刑56个月、5年。

案例三:2011年,河北秦皇岛法院对5起非法采砂案件适用《刑法》第264条规定,认定为盗窃罪,判处有期徒刑10年、9年、8年不等。

案例四:20118月,江西景德镇市昌江区法院对程禧爱在河道内非法采砂导致岸堤塌方,给国家造成巨大经济损失案件,以故意毁坏财物罪判处其有期徒刑3年,缓期3年执行。

我国属于典型的大陆法系,实行的是成文法;不同与英美法系的案例法。按照刑法“罪刑法定”的原则,“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。正是由于我国刑法没有专门针对河道非法采砂的罪名,才导致上述基本相同的行为,在各地法院实践中被判罚了不同罪名。由于河道非法采砂属于典型的刑法理论中的想象竞合犯。想象竞合犯是指行为人实施一个危害行为触犯了数个罪名的犯罪形态。根据刑法理论,河道非法采砂涉嫌构成犯罪中的想象竞合犯,即实施了一个犯罪行为,触犯了非法采矿罪、以其他危险方法危害公共安全罪、盗窃罪、故意毁坏财物罪等4个罪名。

以上综述可以看出,在2016121日之前,依据我国现有刑法典,对河道非法采砂者进行刑事诉讼,还没有较为详细的法条,难以准确对其实施刑事制裁。尽管河道非法采砂因其具体的行为方式、造成危害后果的不同、侵犯的客体不同,认定罪名也有差异,但总的原则应当是,必须完全符合某罪的犯罪构成要件。从已使用刑法惩治非法采砂行为的势态来看,对于非法采砂犯罪行为的犯罪构成缺乏统一的认识,在追究非法采砂者刑事责任的法律适用方面,全国不同区域对法律条文的理解与应用均存在较大差别,判决的罪名和刑罚也大相径庭。以至于在司法实践中,同样的河道非法采砂行为有的被判非法采矿罪,有的被判以其他危险方法危害公共安全罪,有的被判盗窃罪,有的被判故意毁坏财物罪,罪名不一,刑罚标准不一,影响了刑法的严肃性、公正性。依据非法采矿罪时,对于河道砂石是否属于矿产资源每次都需要专门的机构进行鉴定或部门认证,增加了额外程序。特别是以非法采矿罪名追究长江河道非法采砂者刑事责任更值得商榷。国务院《长江河道采砂管理条例》的规定,矿产资源行政主管部门对长江采砂不再承担监督管理责任,只需办理河道采砂许可证。如果以非法采矿罪名追究长江河道非法采砂刑事责任,在立案、审理、量刑过程中都存在着案件移送主体及价值认定主体及程序等方面的操作性问题。如果以其他危险方法危害公共安全罪追究河道非法采砂者的刑事责任,河道主管机关或者流域管理机构应当收集非法采砂严重危及堤防安全,足以构成危及公共安全的证据。特别是河道非法采砂对河道及堤防安全造成的危害程序,需要一定的时间积累和一定的洪水流量迭加,往往存在举证难的问题。

2010年夏,青岛市黄岛区委政法委邀请法律专家召开了一次理论研讨会,主题是盗采海砂行为应不应当入刑。与会专家最终达成了盗采海砂行为应当入刑的一致看法,但究竟以何罪名入刑仍存在颇多争议,特别是对应该适用非法采矿罪、还是盗窃罪,争议比较大。2012年,山东省多名全国人大代表提交了《关于修改我国“生态刑法条款”的议案》,被列为十一届全国人大五次会议议案,该议案建议对《刑法》第343条作出修改,将非法采砂罪单独列出,并提出明确的处罚。这充分反映了河道采砂入刑急需在刑法典或者司法解释中予以明确。

4 最高院、最高检最新《解释通知》解决了河道非法采砂入刑难、标准不一等问题,意义重大

为了加强河湖水域保护,推动河道非法采砂入刑,水利部积极推动全国人大在《刑法修正案》中增加河道非法采砂入刑;或者最高人民法院、最高人民检察院根据《刑法》作出新的司法解释。经过不懈努力,20161128日,最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题解释的通知》(以下简称最新《解释通知》),并自2016121日起开始实行。最新《解释通知》较之2003年最高院《解释》有以下显著特点。

4.1调整了非法采矿罪的犯罪构成。按照1979年《刑法》第343条和2003年最高院《解释》的规定,非法采矿罪是结果犯,即只有在河道管理范围内从事一定的非法采砂行为,且经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,才构成非法采矿罪。特别是“经责令停止开采后拒不停止开采、造成矿产资源破坏的”的这一结果要件,现实中形成了第一次发现非法采砂行为,无论非法采砂行为多么严重,都只能对其行政处罚,责令其停止违法且拒不停止开采的,才涉嫌构成非法采矿罪。2011225日《刑法修正案(八)》对第343条和最新《解释通知》删除了“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏”这一结果要件;把非法采砂罪的犯罪构成由原来的结果犯修订为情节犯的犯罪类型。此类犯罪的成立要满足以下两个条件:一是具有无证采砂的非法采砂行为,二是要满足“情节严重”或“情节非常严重”的情节判定。其中最新《解释通知》第四条第二款规定的采砂行为符合“严重影响河势稳定,危害防洪安全的”,也被视为“情节严重”情形,作为犯罪的定罪量刑要件。

4.2扩大了非法采矿罪的适用范围。一是在指向物上。采砂是否属于采矿?《矿产资源法实施细则》所符《矿产资源分类细目》规定,“非金属矿产中的建筑用砂或者水泥配料用砂”属于矿产资源的范围,但河砂是否属于建筑用砂或者水泥配料用砂,却没有明确规定。在以往的司法实践中,还需要专门的机构进行河砂是否属于矿产资源鉴定或部门认证。这次最新《解释通知》在指向物上,将采砂纳入采矿的范畴;将《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》中规定的“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定提出了具体指向;首次明确了非法采砂适用非法采矿罪而不适用盗窃罪。二是扩大了法律、行政法规的使用范围。最新《解释通知》由原来仅仅适用违反《中华人民共和国矿产资源法》等法律、行政法规的行为,扩展到适用《中华人民共和国水法》等水法规,明确将违反《中华人民共和国水法》等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的违法行为,明确认定为刑罚第343规定的“违反矿产资源法的规定”,为水行政主管机关和流域管理机构依法追责非法采砂分子的刑事责任提供了法律依据。同时也将流域管理机构列入了执法主体,进一步扩大了执法主体的范围。

4.3 明确了“未取得采矿许可证”具体形式。最新《解释通知》将《刑法》第343条规定的“未取得采矿许可证”解释为未取得“河道采砂许可证”、“采矿许可证”等。最新《解释通知》第四条第一款规定了无河道采砂许可证入罪的具体情形:“在河道管理范围内采砂,具有下列情形之一,符合刑法第343条第一款和本解释第二条、第三条规定的,以非法采矿罪定罪处罚:(一)依据相关规定应当办理河道采砂许可证,未取得河道采砂许可证的;(二)依据相关规定应当办理河道采砂许可证、采矿许可证,既未取得河道采砂许可证,又未取得采矿许可证的”,将“未取得采矿许可证”扩大解释为未取得“河道采砂许可证”“采矿许可证”等,明确了河道非法采砂入罪的一个条件,即无证开采。五种情形都可视为无证采砂,(一)无许可证的;(二)许可证被注销、吊销、撤销的;(三)超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的;(四)超出许可证规定的矿种的(共生、伴生矿种除外);(五)其他未取得许可证的情形。

4.4调整了构成非法采矿罪的情节标准。最新《解释通知》为河道非法采砂规定了专门的定罪量刑标准,解决了河道非法采砂社会危害性大、入罪门槛高,处罚幅度与危害后果不相匹配的问题。原2003年最高院《解释》规定,非法采矿造成矿产资源破坏的价值,数额在5万元以上的,属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源破坏”;数额在30万元以上的,属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源严重破坏”。最新《解释通知》第三条对认定刑法第343条第一款规定的“情节严重”和“情节特别严重”分别规定了五种和三种情形。情节严重的:“(一)开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的;(二)在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿,开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,或者在禁采区、禁采期内采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的;(三)二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚,又实施非法采矿行为的;(四)造成生态环境严重损害的;(五)其他情节严重的情形。” 情节特别严重的:“(一)数额达到前款第一项、第二项规定标准五倍以上的;(二)造成生态环境特别严重损害的;(三)其他情节特别严重的情形。”这是普遍适用的定罪量刑标准。根据实践中一些非法采砂数量和价值虽然不大,但严重影响防洪安全的情形,最新《解释通知》第四条第二款规定:“实施前款规定行为,虽不具有本解释第三条第一款规定的情形,但严重影响河势稳定,危害防洪安全的,应当认定为刑法第343条第一款规定的‘情节严重’”,这是针对河道非法采砂的特殊社会危害后果规定的定罪量刑标准。实施河道非法采砂行为,符合最新《解释通知》第三条规定的“情节严重”情形的,应当予以定罪处罚;不具有前述情形,但严重影响河势稳定、危害防洪安全的,也应当认定为“情节严重”,予以定罪处罚,即第三条的一般标准和第四条第二款的特殊标准并行适用。

4.5赋予了省级水行政主管部门、流域管理机构新的职责。由于开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值多少,是认定犯罪嫌疑人是否涉嫌构成非法采矿罪中的“情节严重”、“情节特别严重”的标准。最新《解释通知》规定省级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构出具的河道非法采砂砂石价值的认定报告和危害防洪安全的鉴定报告,可以作为定罪量刑的依据,解决了河道非法采砂入罪事实情节认定和定罪处罚举证难的问题。最新《解释通知》赋予了省级水行政主管部门、流域管理机构在河道砂石价值认定和河道非法采砂危害防洪安全鉴定的职责,将省级以上水行政主管部门和流域管理机构出具的砂石价格和数量认定报告和危害防洪安全鉴定报告作为定罪证据,提高了证据收集的便利度,也实现了行政执法和刑事司法的较好衔接,为水行政主管部门和流域管理机构实最严格的河道管理制度依法提供了法律武器。

总之,最新《解释通知》对河道非法采砂犯罪行为的制度设计符合水行政执法实际,为打击河道非法采砂犯罪行为提供了有力武器,进一步强化和巩固了我国现行的河道采砂管理体制。各级河道主管部门以及流域管理机构应到充分认识河道非法采砂入刑的重大意义,认识到最新《解释通知》是我国刑法规范首次针对河湖水域保护规定的刑事处罚措施,是实施最严格的水资源管理制度的有力法律武器,对严厉打击河道非法采砂、维护河道良好采砂秩序意义重大。同时各级河道主管部门以及流域管理机构要大力推进水利综合执法改革,进一步提升自身水行政执法水平,及时发现涉嫌构成“非法采矿罪”的非法采砂行为,及时移送司法机关追究非法采砂者的刑事责任。张 1  魏圣翔2

参考文献:

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4〕张旭、刘寒寒、刘玮. 试论河道非法采砂的刑事制裁〔J. 水政水资源,2013年增刊。

5〕张明楷著 . 刑法学〔M. 北京:法律出版社,19979月出版。

6〕高铭暄主编. 刑法学〔M. 北京:北京大学出版社,20001月出版。

责任编辑:田光          
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