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浅议河长制

 

来源: 本站原创   录入人员: 郝相莲 时间: 2017-05-03 [ ] [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

摘要: 长期以来,“九龙治水”的弊端一直存在。近年来“河长制”的探索取得了明显成效。特别是中央决定在2018年底在全国全面建立“河长制”,更进一步体现了中国共产党对水环境治理、江河湖泊管理的高度重视和沉甸甸的责任感和使命感。本人结合“河长制”在我国的实践,进一步分析了新形势下“河长制”的突出特点,阐明了实施“河长制”的重大意义。

关键词:河长制;行政首长负责制;水生态;水环境

去年年底,中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,在部分省区市近十年实践基础上,各级党政主要领导负责制的“河长制”将在全国推行。在全国全面推行“河长制”,标志着我国保护水资源、防止水污染、改善水环境、修复水生态等工作纳入了各级党委政府责任制。可以说,“河长制”是从严治党在河道管理和水治理中的延伸,体现了中国共产党对水环境治理、江河湖泊管理的高度重视和沉甸甸的责任感、使命感。

1 “河长制”在我国的实践

1.1“河长制”背景

我国流域面积50平方公里以上河流共45203条,常年水面面积1平方公里及以上的天然湖泊共2865个,不少河湖存在河道干涸、湖泊萎缩、水环境状况恶化等问题。同时,河湖管理保护涉及上下游、左右岸、不同区域和行业,需要地方党委政府履行主体责任,各相关职能部门形成工作合力。如何管好数量众多的江河湖泊?一直是我国水行政管理的一个难题。在我国,特别是在国家大部门改革之前,有关水的管理涉及多个部门,江河湖泊管理证出多门,涉及水利、渔政、环保、海事、港航、国土、建委、公安、农业等多个部门,人民戏称“九龙治水”。

众所周知,我国在各级政府以及政府组成部门、事业单位中实行的是行政首长负责制。依据我国宪法和有关法律的规定,国务院即中央人民政府,是最高国家权力机构的执行机关,是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。总理领导国务院的工作,副总理、国务委员协助总理工作。地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。作为各级政府组成部门的国土、环保、水利等部门,也参照各级政府实行的是行政首长负责制。19891226日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”又如我国1998颁布、2016年修订的《防洪法》地三十八条规定,“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥、分级分部门负责。”按照我国《防洪法》的规定,各级人民政府行政首长仅仅对防洪规划、防洪治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪等负责,对水资源保护、水污染防治、水生态修复等不涉及防洪的有关事项和责任,辖区内的行政首长不负责任。同时,有关法律授权、政出多门等体制机制的限制,水治理问题协调难的问题一直存在。

1.2 “河长制”在我国的实践

“河长制”由江苏省无锡市首创。它是在太湖蓝藻暴发后,无锡市委、市政府自加压力的举措,所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。

2008年,江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后,江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”,“双河长”分工合作,协调解决太湖和河道治理的重任,一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系,这些自上而下、大大小小的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”,强化了对入湖河道水质达标的责任。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”,由这些地方的各级党政主要负责人分别承包一条河,担任“河长”,负责督办截污治污。随着“河长制”在各地推行,大地上奔腾的河流悄悄发生了变化,“河长制”的实施日见成效。来自水利部的数据显示,北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行“河长制”,16个省区市部分实行“河长制”。

2 新形势下“河长制”的突出特点

中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》意义重大,可以说新形势下的“河长制”实现了以下几个方面的突破。

2.1 “河长制”由地方性实践探索转变为国家意志

原来江苏、北京、天津等8省市推行的“河长制”,可以说是地方政府在探索实施水环境整治方面的改革探索,为全国推行“河长制”探索了经验,摸索了路子。这次中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》的颁布实施,是对地方性探索改革的肯定和支持,同时也标志着“河长制”由地方性政策提升为国家意志,由中共中央、国务院组织实施,全面建立起省、市、县、乡四级河长体系。

2.2“河长制”实现全国性覆盖

在中共中央、国务院要求推行“河长制”之前,“河长制”只是在北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境、16个省区市部分实行了“河长制”。此次中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》要求,“地方各级党委和政府要把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措,切实加强组织领导,狠抓责任落实,抓紧制定出台工作方案,明确工作进度安排,到2018年年底前全面建立河长制。”

2.3强化了党对“河长制”的领导

本次“河长制”最大的突破,是突破了传统行政首长负责制下的治理模式,各级党委负责人也可以作为“河长”,这充分凸显了从严治党对水环境治理和江河湖泊管理的延伸。有人形象地说:“河长制”,就是把“请领导下河游泳”的邀请对象,从市长、局长升格为书记、市长。

对此,有些人片面地认为,党政负责人特别是党组织负责人充当“河长”,是对权力的依赖,是党政角色的错位,是党政不分。认为党组织只能管干部,党组织不能插手具体行政业务,这应该是由行政首长履行的职责,党组织负责人当“河长”属于“越位”等荒谬言论,具有较大的迷惑性。

实际上,这是对我国行政首长负责制的误读。中国共产党成立以来的历史证明,中国共产党不仅是中国革命的核心力量,也是中国特色社会主义伟大道路的开创者,是中国特色社会主义和实现中华民族复兴伟大事业的领导核心。我国的行政首长负责制,更是在中国共产党领导下的行政首长负责制,也就是在党委领导下的行政首长负责制。

2.4强化了社会公众参与

“河长制”的公布实施,将赋予人民群众更多的知情权、参与权、监督权,由原来的传统模式精英治水、部门治水逐步转变为人民治水、公众治水,这才是“河长制”真正的变化和长久影响,比请更高级领导下河深刻、深远得多。客观地说,在水环境问题上,“人人都是排污者”,但长期以来,整个社会上却并没有树立“人人都是治污者”的理念。旁观、指责、讽刺、挖苦一度成为不良的社会风气。这种风气不仅存在于社会普通群众中,也存在于政府部门之间,谈到水臭了、河黑了,眼睛更多地看向环保、市政、水利等部门,对自身的追问却很少。随着“河长制”的层层推进,社会力量也将被带动起来。“河长制”必将壮大了民间治水的信心和决心,机关干部、党团员、青年学生中宣传水环境的积极性高涨,全社会水环境治理的氛围空前良好。

3 推行“河长制”的重大意义

3.1“河长制”将为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障

保护江河湖泊,事关人民群众福祉,事关中华民族长远发展。全面推行河长制,目的是贯彻新发展理念,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。“河长制”强化了对河长的绩效考核和责任追究,对造成生态环境损害的,严格按照有关规定进行追究责任,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

3.2由党政负责人担任“河长”,更能凝聚人民群众对水生态治理和江河湖泊管理的强大信心

水是生命之源、生产之要、生态之基,具有很强的公益性、基础性、战略性;江河湖泊具有重要的资源功能、生态功能和经济功能。由党政负责人担任江河湖泊的“河长”,更凸显了党对水利工作的领导,传达了中央重视水生态、强化水治理责任的鲜明态度,体现了党统筹管理水资源、水环境、水生态的重大决心,也必将进一步凝聚各行各业信心,调动方方面面力量,使“九龙治水”凝聚成一股绳,使人民群众增强信心、看到希望,形成强大的治理水生态、保护水环境、节约水资源、提高水效率、促进水安全的强大精神动力。

3.3由党政负责人担任“河长”,更有利于推进各级党委政府把水生态理和江河湖泊管理纳入执政问责考核体系

目前很多地方存在着看重经济发展、忽视环境生态的弊端。长期以来,对水环境、水生态的指责或肯定,很大程度上是针对水利、环保部门的。但在事实上,水利、环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制,对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。水环境问题,牵涉领域众多,可谓包罗生产、生活的方方面面。“河长制”体现了《环境保护法》、《防洪法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”、行政首长对防洪实行行政首长责任制的要求,更进一步提升了《环境保护法》、《防洪法》仅仅把地方政府行政首长作为第一责任人的职责,加重了各级党委在“河长制”中的职责,其目的通过整合各级党委、政府行政力量的协调、调度,有力有效地管理关乎水污染的各个层面。由党政负责人担任“河长”,加重了党政负责人在水生态和江河湖泊管理的责任和担子,构架起党委主导、“河长”牵头、分级管理、有关部门分工负责的河道良性治理机制,是水生态治理和江河湖泊管理工作的重要制度创新,也是完善水生态环境治理工作责任体系的重要举措,有利于从源头上治理水污染、改善水环境、加强江河湖泊管理,实现水生态和江河湖泊管理的可持续发展。

3.4由党政负责人担任“河长”,更有利于推进水务管理一体化进程

长期以来,水生态治理和江河湖泊管理涉及水利、环保、城建、交通、海事等多个部门。山水林田湖本是一个生命共同体,治水不能依靠一个部门的单打独斗,必须统筹流域与区域、上下游、左右岸这一整体。由党政负责人担任“河长”,迈出了从“部门制”向“首长制”的关键一步,最大程度整合了各级党委政府的执行力,弥补了早先“九龙治水”的不足,破除了体制顽疾,改变了“环保不下河,水利不上岸”的尴尬,更重要的是着力于地表与地下、上游与下游、左岸与右岸、流域与区域的综合系统整治,将构建以改善水生态质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的水生态和江河湖泊治理体系,有利于解决政出多门、职能交叉、权责不一致等问题,最终割除昔日“九龙治水”的弊端,真正形成全社会治水的良好氛围。

3.5由党政负责人担任“河长”,更有利于形成人民群众广泛参与的水生态治理人民战争。长期以来,我国的水生态治理和江河湖泊管理呈现出部门化、行业化的趋势。“河道有了河长”,明确了河长名单和联系方式,对外公示于众,就是“河长”对人民群众许下的蓝天碧水的庄严许诺,能让本来无人愿管、被肆意污染的河流变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑,进一步拓宽了公众参与渠道,赋予了人民群众社会监督的神圣职责,使社会公众力量融入了专业化治理,使人民群众真正成为水生态和水污染治理和江河湖泊管理的生力军,营造出全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。为了海晏河清、水美岸绿的良好环境,党政首长领衔的“河长制”,必将与成千上万“民间河长”形成自上而下、自下而上互推互促的良好格局。

总之,“河长制”提出了河道治理的总体目标和基本措施,因地制宜实施“一河一策”,有针对性地确定治水方案;树立了上下游共同治理、标本兼治的联动机制;将“河长”治理河道的情况作为政绩考核的一项重要内容。“河长制”的建立,为科学理性地实现和推进这些目标、措施提供了可能。(张旭   刘玮)

责任编辑:田光          
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