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建设黄河超级堤防

 

来源: 本站原创   录入人员: 郝相莲 时间: 2018-04-16 [ ] [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

20176月,时任水利部陈雷部长宣布,继续加大简政放权力度,在已减少26项水行政审批的基础上,再取消坝顶兼做公路审批、利用堤顶戗台兼做公路审批等行政审批事项。看到这一消息,我不禁想起了十年前我发表在《黄河报》上的《打造民生黄河防洪工程》一文。文中斗胆建议,国家统筹超前考虑,在黄河下游建设具有高等级公路、自然生态景观等功能的超级堤防。想不到,十年后的今天,超级堤防正在我国很多地方慢慢变成现实。

所谓超级堤防,从严格意义上讲,并不是一个标准的学术概念。超级堤防一般是指设计防洪标准高、堤顶宽度为普通堤防的数倍,堤顶同时兼有高等级公路、生态景观等民生设施的堤防工程。如日本自上世纪90年代起大力实施超级堤计划,拟用50年时间将城市段堤防全部建成超级堤。我国城市如哈尔滨,已经在松花江北岸投资40亿元建设了全长30余公里的双向8车道兼具景观功能的松浦超级堤防。山东省如滨州、东营等地,也正在黄河近城堤段建设绕城高等级公路;济南市为了实现北跨发展,提出了把黄河变成城市内河的设想,准备在黄河堤防两岸建成济南的“中央花园”。

在我国,在堤防堤顶、戗台、坝顶建设公路,依据我国《河道管理条例》第15条规定,原本属于水行政审批事项,必须经上级河道主管机关批准。这个行政审批事项相当于为堤防的民生功能增加了一个“紧箍咒”。这次水利部取消利用堤顶戗台兼做公路审批和坝顶兼做公路审批,顺应了简政放权、服务民生的历史潮流,为超级堤防建设进一步解除了束缚,达到了“为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利”的“放管服”改革目的。可以说,民生黄河防洪工程在新时代将展现出新雄姿。

众所周知,黄河大堤的主要功能,也是初始功能,主要是为防洪保安全,这在生产力落后、经济发展水平低的情况下无可厚非。但在全面建成小康社会的新时代,在我国财力、物力和科技水平都达到较高水平的今天,应超前考虑黄河堤防的功能,不应该仅仅强调黄河堤防的单一防洪功能,而忽略了其他民生功能。从民生水利的角度讲,即使在全面完成标准化堤防建设之后,黄河堤防依然有不足之处。一是堤防设计标准低,功能单一。黄河下游河南、山东两省人多地少,国土资源及其珍贵,而黄河堤防在占用大量珍贵土地资源的情况下,大堤设计标准低,其他民生功能如交通、生态、公益等功能不足,如黄河大堤虽然实现了沥青路面硬化,但公路设计等级过低,仅为参照3级公路标准,且很多堤段设置了路闸、拦路墩等,难以满足沿黄群众的交通需要。二是利用效率低。黄河堤防建设投资大,而黄河洪水重现周期长,堤防发挥防洪作用几率小,资产长时间闲置,资金利用效率低。三是工程建设征地赔偿与移民安置中补偿标准长期偏低。多年来一直实行的原国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》过于强调堤防建设的公益性,工程建设征地赔偿与移民安置补偿标准偏低,不利于保护沿黄群众的合法经济权益。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把治水兴水作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓。习近平总书记多次就治水兴水发表重要讲话、作出重要指示,明确了新时代水利工作方针和治水新思路,形成了习近平治水兴水重要思想,为新时代水利改革发展提供了科学指南和根本遵循。党中央、国务院把水利摆在基础设施网络建设首要位置,部署开展了172项节水供水重大水利工程建设。在此大背景下,笔者认为,应牢固树立民生水利的观念,进一步做好新形势下的黄河防洪工程建设与管理工作。

首先,转变思想,进一步提高堤防工程建设征地补偿、移民安置补助费标准。传统观念认为黄河防洪工程是社会公益性工程,沿黄群众应该为公益性工程作出贡献,牺牲个人利益。在此指导思想下,防洪工程的征地补偿、移民安置费用应该比高等级公路等其他工程项目补偿标准低,造成了沿黄地区长期以来一直存在的“同地不同价”现象,侵害了沿黄群众利益,也加剧了沿黄群众与其他地区贫困差距。在全面建设小康社会的新形势下,沿黄广大农村决不能成为社会主义新农村建设的遗忘角落。令人庆幸的是,国务院已充分认识到了这一点,连续两次提高了防洪工程建设征地补偿、移民安置补助费标准。如20069月颁布实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,把水利水电工程建设征地土地补偿和安置补助费由原来耕地前三年平均年产值的6倍提高到目前的16倍。20174月,国务院令第679号,颁布了《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》,自201761日起施行。修改后的《安置条例》第22条明确规定,“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费,实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准,按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”,解决了水利工程建设移民征地补偿与移民安置较之其他基础设置建设“同地不同价”的问题。

其次,超前考虑,在黄河城市和窄河段建设超级堤防。超级堤防宽度达数百米,一般坝宽为堤高的30倍,保障即使发生漫堤险情,由于堤顶流速较小,不致造成冲刷破坏。同时超级堤功能凸现多样化,堤顶可兼做公路,同时可建设公益绿化、公共服务设施等。

在城市和窄河段建设超级堤防意义重大。一是可以大大提高堤防设防标准,消除黄河下游水患灾害。

二是强化了堤防的防洪功能,增强了堤防功能的多样化,提高了堤防利用效率。如日本建设超级堤虽然占用了大量土地,但政府并不收购土地,土地所有权仍归原主,政府负责将土地垫高,修筑超级堤。一旦超级堤建成,原土地升值较大,因为既提高了安全性,又改善了景观,超级堤上的住宅可眺视大河,成为热点地带,因此一般土地所有者都盼望超级堤建设。同时堤身质量较高,江河堤防护坡一般用砌石或大型预制块,并用不同颜色拼成美丽图案或壁画,配合滩区河道公园,形成美丽的景观。可以说,目前黄河下游实施的标准化堤防建设,初步具备了超级堤的雏形。如济南黄河标准化堤防工程,就是济南市的“超级堤防”。今后,应在黄河下游城市段和窄河段堤防建设我国的超级堤,提高城市的设防标准,提升治黄的现代化水平。

三是更新观念,突破传统黄河堤防单一防洪功能的理念。基于我国人多地少的基本国情,我国制订了世界上最为严格的土地管制政策,并严守18亿亩耕地决不突破的“红线”。而黄河大堤延绵数千公里,仅山东省境内就有各类堤防1400余公里。笔者认为,在确保堤防防洪功能的前提下,应更加强化黄河大堤的民生功能,即交通、生态、景观、公共设施等功能,真正把黄河堤防建设成集防洪保障线、抢险交通线、生态景观线为一体的惠及沿黄广大群众的民生水利工程,使沿黄群众共享黄河防洪工程的建设成果。一是把黄河大堤建设成集防汛抢险与民生功能一体化的快捷交通道路。建议按二级公路设计标准硬化堤顶道路,上堤辅道统一规划并实施硬化,方便沿黄群众上下堤;同时,进一步修改完善水利工程维修养护定额,对堤顶公路按相应公路标准拨付养护费用,做到有汛防汛,既是防汛抢险的重要通道;无汛则是交通公路,是沿黄群众通行、促进沿黄经济发展的交通命脉,进一步提高黄河堤防的利用效率。必要时,可考虑把黄河堤防同时建设成高等级公路、旅游休闲公路等。如在济南黄河堤防段,应该进一步改造提升黄河堤岸及堤顶道路,建设尽量滨水的独立绿道系统。二是加大堤防绿化、美化力度。要按照植密、植严的原则,本着四季常绿、三季有花的指导思想,做好堤防的绿化、美化工作。规划建设黄河水利生态园和体现黄河文化特色的设施与载体,加快黄河生态景观线建设,打造黄河文化与生态旅游品牌,同时充分利用淤背区土地,增设部分公共服务设施,使黄河大堤成为沿黄群众休闲旅游的好去处,改善沿黄群众的人居环境。三是弘扬黄河文化,建设一批黄河文化主题公园。黄河文化精神的精髓是万众一心、众志成城、舍小家顾大家的抗洪救灾精神。在人口密结城镇等堤段,应结合历史、文化、名人典故等,建设一批黄河文化主题公园,进一步弘扬、传播黄河文化。

四是加强民生超级堤防的监管。取消堤顶兼做公路审批并不意味放松监管。特别是要防止出现“一管就死、一放就乱”的怪圈。要超前做好规划工作,对堤防工程进行安全性论证,通过论证,明确堤防工程荷载限度,逐级明确监管责任,细化监管措施,做到有效衔接、平稳过渡,防止出现“监管真空”。目前,水利部办公厅已经印发了《关于取消利用堤顶、戗台兼做公路审批和坝顶兼做公路审批后加强事中事后监管的通知》,强调取消堤顶、戗台、坝顶兼做公路审批后加强事中事后监管,并实行了事后备案和安全性论证制度,强化事中事后的监管,维护好堤防安全。在堤防工程兼做公路后,由于公路交通车辆频次增加,堤防荷载增多,为防止堤防工程强度受到影响,堤防工程兼做公路以后,堤防工程管理单位要与公路管理单位签订维修养护协议,明确养护责任,落实养护经费,厘清道路交通安全责任。同时,堤防工程的管理单位也要加强工程的日常监管巡察,落实各项防护措施,严格控制超限、超载车辆车辆通行;加密堤防隐患探测频次,必要时进行堤防安全鉴定,确保堤防工程安全。(张旭  王达  魏圣翔)

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