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中国古代治河制度体系的构建思路

 

来源: 本站原创   录入人员: 郝相莲 时间: 2017-11-07 [ ] [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

黄河是我们的母亲河。在中国古代历史上,母亲河不仅孕育了悠久、早慧、高度发展的中华文明,同时也因其泛滥给我们带给了诸多灾难。如何尽量扩大母亲河带给我们的福祉、减少其负面影响,成为历代统治者孜孜以求、追寻解决之道的疑难大题。从顶层设计的角度出发,尽管历代朝廷所构筑的治河制度体系不尽相同,但在构建思路上却有一脉相承之处,值得我们细心总结,启迪当下。

在传说时代,大禹治水的故事可谓妇孺皆知。据史载,当时黄河流域洪水频发,影响到中下游诸多互不相干的氏族部落,治水需要一个诸族听命的中央权力来指导,于是鲧、禹父子二人受命于尧、舜二帝,分别任崇伯和夏伯,负责治水事宜。最后,“洪水茫茫,禹敷下土方”,大禹治水取得重大功绩,成为治河的典范之作。从治河思路上看,大禹治水之所以成功,主要在于大禹能够统一领导诸部族,并调动大量人力以协助之。而这一治水模式对后世影响深远。

在春秋时期,诸侯争霸,周天子的地位一落千丈。春秋初期,黄河沿岸各国往往“壅防百川,各以为利”。公元前651年,春秋五霸之一的齐桓公“会诸侯于葵丘”,提出“无曲防”的禁令,禁止修筑危害别国防洪安全的堤防,解决诸侯国之间修筑堤防的纠纷。可见,即便在诸侯分立时期,集中统一的协调领导亦是解决洪灾的关键措施。

在中国进入帝制时代以后,随着中央集权国家的建立,黄河流域长期处于中华文明的先进地位,黄河治理仍是历代关注的重要政治议题。

西汉初年,汉承秦制,中央治水官员设都水长、丞,并在太长、少付、司农、水衡都尉等官职和部门属下均设有都水官。到了汉文帝以后,由于河患加剧,从中央到地方,十分重视黄河治理问题。汉成帝四年(公元前29年)任命王廷世为“河堤使者”(此后又有“河堤谒者”),专管河堤的修守。沿河郡县长官都有防守河堤职责,另有专职防守河堤人员(统称河堤吏卒)约数千人,建立了从中央到地方的治河制度体系。东汉时期,著名的王景治河颇为成功,甚至开创了黄河从东汉至唐代长达八百年的安流时期。当时,王景便是河堤谒者,主持修筑千里长堤,“滨河郡国置河堤员吏,如西京旧制”。

隋及唐代前期,在三省六部下,尚书省工部之下设水部(后改为司水),官员为水部郎中,其助手为员外郎及主事,在河事上与地方官员存在上下级的关系。河堤谒者专司河防,以下又增添三位主事、四位掌固,进一步加强治河管理。唐代的地方官员有治河修守的职责,治河主要依靠地方官府。

大致自中唐以后,随着中书门下体制的确立,原有三省六部制下达治河体系趋于废弛。至北宋建立之后,宋太祖在中央机构内部专门设置了都水监并且直接隶属于三司河渠案,对天下的河流负总责。宋仁宗嘉祐三年(1058年),宋廷将都水监划出,成为独立的职能部门。都水监每年还轮流派遣一名都水丞,赴黄河堤防所在地直接管理地方河政。这是中国历史上中央朝廷首次直接派遣直属机构的高级官员长期管理黄河水政。除了中央之外,地方上的水政管理都要听从于都水监的统一指挥。宋朝明确规定各级地方官员巡护河堤之责,“知州、通判两月一巡堤,县令、佐迭巡堤防,转运使勿委以他职”。同时,沿黄下游地区的转运使一般还会兼任外都水丞,直接领导本辖区内的河政。在转运使之下,知府、知县等亦负责流经本辖区内的河防,在中央都水监的统一调度下,协助中央职能部门处理好治河工作。

在元代,“内立都水监,外设各处河渠司,以兴举水利、修理河堤为务”,都水监为元代主管水利建设的计划、施工、管理等事务的专职机构,黄河治理自然也在其列。都水监派驻地方或河道上的派出机构,又被称为行都水监,负责并协助地方官员一同治理河患。事实上,直到元代后期元廷才开始设立行都水监来治理河患。元代河政实际上有两级管理体系,都水监作为水利建设的总负责机构,地方为派出机构行都水监,同时濒河州、县正官也兼知河防事。

明代的治河机构中,中央以工部为主管,治河兼漕运。明初由漕运都督监理河道,至宪宗成化年间(1465——1487年)设总理河道。穆宗隆庆年间(1567——1572年),总理河道又加提都军务职衔,山东、河南两省巡抚兼理河务。由于明代治河要兼“保漕运”、“护祖陵”,任务更为复杂,所以治河体系更加统一,权力亦更为集中。

清初,沿袭明代治河建制,中央有工部,地方设河道总督专管治河,河道总督虽隶属工部,但可直接受命于朝廷。河道总督以下设管河道、厅、汛、堡,由道员、同知、同判、州同、州判、县丞、主簿、巡检分段修守河防,沿河各级地方政府仍有修守职责。雍正七年(1729年),治河机构有了较大变化,分设江南河道总督,由河东河道总督管理,河道总督下设文、武两个机构。文职管河道,设道员,以下由通知、通判担任,再下有州同、州判、县丞、主簿、巡检各官阶;武官负责修守堤防,由参将、游击统领各河防营,河防营的长官为守备,下有把总、千总等武官,每营有数百河防兵常年驻守在险工段负责修防。这一“文武双轨”制是治河机构设置上的一大突破,进一步强化了治河的管理体系。

归纳言之,从总体上看,中国古代的治河制度体系,大致沿着专设机构与地方官府相互配合、文武双轨的方向发展,集中统一又不失效率成为历代追求的理想境界,其构建思路不断趋于完善。尤其在帝制后期,治河已成一项系统工程,牵扯面颇广,这一趋势更为明显。

西方学者魏特夫曾将东方社会归纳为“治水社会”,并将其与东方专制主义相结合,论证以中国为代表的东方传统社会的特点。近年来,这一观点受到不少质疑。但是,从治水的复杂性与艰巨性来看,黄河治理确实需要集中、统一、有效的管理,以及全社会积极参与。在当下,治河不仅在于防止河患,还在于生态效益、经济效益、文化效益。这一系统、复杂工程需要创新制度体系。近来,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》,推行河长制,由党政领导担任河长,依法依规落实地方主体责任。这必将有利于发挥河长的协调作用,协调好各部门的工作,落实属地责任,提高办事效率。从中国古代治河制度体系的构建思路看,这一制度符合历史规律并有很大创新,必将有利于充分发挥河长的协调作用,大力推进治黄事业取得更大的成绩。(曹丽美)

责任编辑:田光         


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